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公共法律服務體係建設麵臨的困境及對策分析
李平/文  發布時間:2019/10/01 10:15:26  瀏覽數:1874


                                                              ——以貴陽市為例

       貴陽市公職律師事務所 李平

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》、黨的十八屆五中全會通過的《“十三五”規劃建議》及國務院《“十三五”規劃綱要》均明確提出了推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體係建設。貴州省貴陽市公共法律服務體係建設工作起步稍晚,於2015年開始著手相關工作。同年10月,貴陽市委、市政府下發《中共貴陽市委貴陽市人民政府關於全麵推進公共法律服務體係建設的意見》(以下簡稱《意見》),對貴陽市公共法律服務體係建設的總體目標、主要任務、保障措施等作了明確和安排部署。市委、市政府明確將構建公共法律服務體係列入深化改革工作要點,市委群眾工作委員會將之列為創新社會治理的重要內容,“一村(居)一法律顧問”作為2016年市委、市政府為民辦“十件實事”內容之一。通過一年多的探索建設,這項工作對促進“法治貴陽”“和諧貴陽”建設的重要性日趨顯現,但推進過程中麵臨的諸多困境也不容忽視。

一、貴陽市公共法律服務體係建設的現狀

(一)四級實體平台基本建成

建立四級公共法律服務實體平台,是貴陽市委、市政府《意見》明確要求的2018年前全市形成“一小時公共法律服務圈”的主要目標任務,能夠為群眾提供就近、便捷的公共法律服務。截止目前,四級實體平台已基本建成。其中市級中心1個,負責統籌、謀劃、指導各級公共法律服務中心(站、室)建設。同時,設置公共法律服務相關窗口,提供現場法律谘詢、12348電話熱線谘詢、法律援助谘詢引導、公證谘詢引導、法治宣傳等公共法律服務;區(市、縣)公共法律服務中心10個,主要承擔管理、指導和協調聯動的職能,設置窗口辦理有關公共法律服務事項;鄉(鎮、社區)公共法律服務工作站應建151個,實建151個,完成率100%,重點辦理區(市、縣)公共法律服務中心指派的服務事項,指導村(居)公共法律服務工作室開展服務。另外,南明區根據轄區工作需要和條件,在工會、共青團、婦聯、殘聯、老齡委、武裝部、勞動人事爭議仲裁院建立7個特定群體組織公共法律服務工作站;村(居)公共法律服務工作室應建1501個,實建1501個,完成率100%,主要負責排查調處矛盾糾紛,為轄區內群眾提供法律谘詢,對群眾申辦法律援助、公證等法律服務事項進行指引等。

(二)“一村(居)一法律顧問”實現全覆蓋

“一村(居)一法律顧問”工作作為貴陽市公共法律服務體係建設的重要內容,是在黨委統一領導下,由政府主導,司法行政部門牽頭組織實施,財政等相關職能部門支持配合,引導社會力量廣泛參與,依托法律專業人才為基層組織和群眾提供“零距離”法律服務的係統工程。打通了全市公共法律服務麵向基層、服務群眾的“最後一公裏”。截止目前,全市1501個村(居)實現法律顧問全覆蓋。選派業務能力強、政治素質高的500餘名律師和180餘名基層法律服務工作者到村(居)擔任法律顧問。村(居)法律顧問嚴格按照“一周一聯係,一月一下村,一年不少於一次講座”的要求,定期進村入戶開展法律服務工作。

(三)公共法律服務效果初步顯現

通過一年多的摸索和實踐,以“麵向基層、服務群眾”為工作定位的公共法律服務工作,其效果已經初步顯現。是通過法治宣傳提高群眾法律意識,引導群眾通過合法途徑表達利益訴求,從源頭上預防和化解了矛盾糾紛;二是法律服務更為便捷,群眾不出村便可享受到專業的法律服務;三是基層治理明顯改善,有效提高了基層幹部依法治理的意識和依法辦事的水平,有效防範風險;四是矛盾糾紛及時化解,將社會隱患消除在萌芽初期,將各類矛盾解決在基層,有效降低了信訪量,促進社會和諧穩定。2017年,全市村(居)法律顧問共接待法律谘詢17385人次,修改完善村規民約185件,審查各類合同420件,化解矛盾糾紛1450件,提供法律意見2312次,直接參與處理群體性、敏感性案件82件,開展法治宣傳1966次,開展法治講座672次。

二、貴陽市公共法律服務體係建設麵臨的困境

(一)思想認識不夠導致建設力量不足

公共法律服務體係建設涉及的單位和人員眾多,在思想認識上沒有形成共識,重視程度存在差異,導致建設力量分散,直接影響了建設的縱深推進。一是部分區(市、縣)、鄉鎮(社區)黨委、政府及有關工作部門對公共法律服務體係建設的重要性認識不足,沒有認識到公共法律服務體係建設是中共中央全麵推進依法治國、完備國家法律服務體係的重要內容,是創新社會治理方式、維護社會和諧穩定的重大舉措。二是部分工作人員沒有轉變工作觀念,沒有把公共法律服務體係建設作為一項新的長期工作來對待,上級領導安排一點做一點,缺乏主動性和積極性;三是部分村(居)“兩委”對公共法律服務體係建設暨“一村(居)一法律顧問”工作不明白不理解,認為村居法律顧問是在插手村居工作,幹預了他們的自我管理;四是部分群眾對免費法律顧問的工作質量持懷疑態度,認為律師都是收費的,免費法律顧問不可信不可靠。

(二)法律資源分布不平衡製約均等化水平

由於受經濟發展等因素的影響,貴陽市法律服務資源分布不均衡、供需不對稱的矛盾十分突出。全市“六區三縣一市”共有村居1501個,律師事務所208家,執業律師2600餘名;基層法律服務所56個,注冊基層法律服務工作者316名。其中,雲岩區、南明區這兩個主城區集中了全市大部分法律服務資源。兩區共有村居348個,占全市村居數的23.2%;律師事務所131家,執業律師1401名,分別占全市律師事務所和律師數量的63%和54%;法律服務所26個,法律服務工作者145名,分別占全市法律服務所和法律服務工作者數量的46.4%和45.9%。而遠離主城區的“三縣一市”村居數量為655個,占全市村居數量的43.6%;律師事務所9家,執業律師97名,分別占全市律師事務所和律師數量的4.3%和3.7%;法律服務所16個,法律服務工作者85名,分別占全市法律服務所和法律服務工作者數量的28.5%和26.8%。法律服務資源分布失衡,調度困難大,是嚴重製約全市公共法律服務普惠程度和均等化水平的一個重要因素。

(三)考核機製不完善影響評估評價

公共法律服務體係建設暨“一村(居)一法律顧問”工作的考核評價是一個綜合性很高的係統工程,需要有明確的考核主體、有針對性的考核內容、科學的考核標準、恰當的考核方式等,才能得出客觀公正的評估評價結果。而目前全市對村居法律顧問的考核評價較為鬆散,主要依據是2016年快3網站牽頭製定的《貴陽市村(居)法律顧問工作檢查評價辦法》。由於受時間,以及對公共法律服務認知局限等因素影響,該評價辦法肯定存在這樣或那樣的不足。例如,規定的考核主體為各區(市、縣)司法局,出現了司法局既是公共法律服務的提供主體,又是考核主體,存在所謂既當運動員又當裁判員的製度缺陷,獨立的第三方考核評估機製尚未建立;考核內容、考核範圍難免有不周延,考核標準設計難免不科學,考核方式難免不適當等問題不乏存在。據此得出的考核評估結果難以客觀反映村居法律顧問的真實情況,總結和探索出的所謂成功經驗難免漏洞百出,複製和推廣的難度大。

(四)經費不足製約推進的深度和廣度

政府財政資金投入不足,是製約全市公共法律服務體係建設的關鍵性因素,製約了推進的深度和廣度。2016年“一村(居)一法律顧問”工作列為市委、市政府為民辦“十件實事”項目,全市村(居)法律顧問實現全覆蓋。每個村(居)顧問費為5000元/年,其中區(市、縣)財政承擔3000元,市級財政承擔2000元,市級財政按此標準匹配資金共計292.2萬元。2017年也是按照此標準進行匹配村(居)法律顧問經費補貼。由於律師資源主要集中的兩個主城區,其他區(市、縣)法律顧問需要從主城區聘請。法律顧問往返一次的路程從100到300公裏不等,交通成本和時間成本較大,而補貼標準偏低,不足以彌補基本開支,挫傷了廣大律師參與公共法律服務的積極性。此外,在實體平台方麵,由於財政資金短缺,影響了硬件設施配置和工作人員的配備。部分公共法律服務中心、站、室沒有配齊桌椅、電腦等基本的辦公設備;編製內人員不足,聘請公益性崗位人員由於工資低留不住人等現象不時發生,影響了工作的正常開展。

(五)社會影響力不足難以提高社會參與麵

公共法律服務是近年來的一項新興工作,2014年黨的十八屆四中全會提出建立覆蓋城鄉的公共法律服務體係,至今不到三年時間,且貴陽市公共法律服務體係建設起步較晚,2016年下半年全麵鋪開“一村(居)一法律顧問”工作至今才一年多時間。由於時間短,這項工作還沒有完全走進老百姓的心裏,甚至還沒有完全走進某些部門、某些工作人員和領導的心裏。雖然牽頭這項工作的司法行政部門在不斷地宣傳和宣講公共法律服務,有的新聞媒體對此也做了宣傳報道,但真正走進每個人心裏還需要時間。一是由於慣性思維,有的群眾遇到問題並不是首先想到尋求法律幫助,而是習慣於找政府、去信訪等;二是由於中心、站、室的建設還不完備,人員配置未完全到位,未能真正提供“一站式”服務,降低部分群眾的期望值;三是部分工作人員、法律服務工作者服務意識不強或者服務能力有限,影響了公共法律服務的質量和工作隊伍的形象。由於多種因素,造成公共法律服務的社會影響力不足,各方參與度不高。

四、完善貴陽市公共法律服務體係建設的對策思考

(一)努力提高認識,引起多方重視

社會各級各部門要從協調推進“四個全麵”戰略布局,特別是全麵推進依法治國戰略的高度,認識到公共法律服務在公共服務中的重要作用;要認識到公共法律服務體係建設是預防和化解矛盾糾紛的快3網站,是促進社會治理創新的重要方式,是有效降低信訪量,促進社會和諧穩定的重要手段。各級司法行政機關作為公共法律服務體係建設的推動者和服務的主要提供者,對其重要性一定要有充分的認識,並且要把對公共法律服務的認識和理解,通過各種方式,尋求各種機會,讓黨委、政府有關領導也認識到公共法律服務體係建設的重要性,引起領導重視;司法行政機關要做好本係統幹部職工的宣傳教育工作,轉變工作觀念,將公共法律服務體係建設作為當前和今後一段時間的重要任務常抓不懈;要充分利用和發揮媒體作用,宣傳公共法律服務工作的重要性,報道公共法律服務取得的工作成績、給老百姓帶來的實惠;充分挖掘公共法律服務在解決基層矛盾,促進基層依法治理,引導群眾依法辦事、依法維權的典型案例,讓大家相信真的能夠“花小錢辦大事”。通過各種方式,統一公共法律服務體係建設思想,提高各級各部門和社會各界對公共法律服務的重要性認識,有效促進公共法律服務體係建設。

(二)爭取多元支持,形成建設合力

公共法律服務體係建設屬於係統性工程,不能完全由司法行政機關一家唱獨角戲,應當爭取多元支持,形成建設合力。一是爭取黨委、政府的支持,充分抓住“十三五”規劃實施的有利時機,建議黨委、政府把公共法律服務體係建設作為“穩增長、促改革、調結構、惠民生”的戰略舉措,納入基層法治建設總體格局和社會建設組織體係加以推進。積極尋求人大、政協、司法機關以及其他行政機關對公共法律服務體係建設的支持和參與,真正形成黨委領導、政府主導、部門協同、統籌推進的公共法律服務體係建設機製,充分發揮貴陽市公共法律服務體係建設工作領導小組的組織領導作用。二是爭取社會支持。司法行政機關是公共法律服務體係建設的推動者,但不應該作為服務的主要提供者。從長遠發展來看,應該打破目前這種現狀,積極吸納社會力量參與。除了律師群體外,還應積極爭取法律院校、公證協會、司法鑒定協會等社會組織和具有法律專業知識的學者、教師、學生、其他誌願者等加入到公共法律服務體係建設當中,拓寬供給主體的範圍和層次。三是爭取輿論支持。要在報刊、廣播、電視等傳統媒體和網站、微信、微博等新興媒體上大力宣傳公共法律服務重要性和給群眾帶來的便利和實惠,不斷提高公共法律服務的社會影響力和吸引力。

(三)優化資源布局,拓展服務領域

法律服務資源分布不均,增加了公共法律服務體係建設的整體推進難度,公共法律服務麵狹窄,影響了服務的廣度,因此急需優化資源布局,拓展服務領域。對於法律服務資源少,法律顧問人選不足的區縣,市級司法行政機關應當給予協調幫助,通過市級律師協會統籌解決。大力宣傳動員,做好思想工作,律師和法律服務工作者要切實履行社會責任。律師協會領導和律師事務所資深律師要帶頭到最困難、邊遠地區擔任村(居)法律顧問,律師資源豐富的兩城區律師事務所要對“三縣一市”實行對口支援。在拓展公共法律服務領域方麵,主要圍繞基層社會治理、民生領域等方麵進行探索。一是村(居)法律顧問協助村(居)兩委開展依法治理工作,幫助審核、修改村規民約等有關管理規定和健全村民會議製度等;二是通過“以案說法”、法治講座等方式深入村居開展法治宣傳;三是為基層人民調解組織調處疑難糾紛提供法律意見和調解建議;四是為基層民事糾紛和信訪案件提供法律谘詢,引導當事人依法、理性表達訴求,維護合法權益;五是在規定許可範圍內進一步降低法律援助門檻,拓展援助覆蓋麵,特別是向就業、就醫、就學、社會保障等民生領域延伸。

(四)順應需求,推進“互聯網+公共法律服務”

貴陽市四級實體平台已基本建成,但網絡服務平台還剛起步,要實現“網上+網下”同步服務、便利服務,“互聯網+公共法律服務”體係建設在“大數據、雲計算、物聯網”時代背景下是必然選擇。“互聯網+公共法律服務”可以解決當事人時間衝突、需求信息不對稱等問題,可以打造為集“政務宣傳、法治宣傳、法律谘詢、法律服務”為一體的服務新模式。隨著科學技術的進步和全市法律服務資源的不斷豐富,貴陽市已經具備構建“互聯網+公共法律服務”的基本資源條件。一是利用各司法行政機關或公共法律服務網站,開辟公共法律服務專欄,可以提供法律谘詢、預約、受理、查詢、投等公共法律服務;二是升級法律援助熱線12348為公共法律服務熱線,統一開發網站服務、手機APP服務等,實現靜態互聯網終端服務和動態移動互聯網終端服務;三是借助貴陽“數據鐵籠”OA係統提供公共法律服務,網站上的相關服務可以全部在該係統實現整合;四是優化“貴陽司法行政”微信公眾號中“法治地圖”和“在線谘詢”功能,與手機APP“築民生”公共法律服務模塊中的“法治地圖”、“在線谘詢”、“法律援助”、“公證”、“司法考試”、“司法鑒定”等實現無縫對接,後台統一提供服務。

(五)完善體製機製,提供服務保障

任何一項工作,離開體製機製的建立健全和製度保障,要想持續和長久,想必是難上加難,貴陽市的公共法律服務體係建設工作亦是如此。一是建立和完善全市公共法律服務標準體係,市級司法行政機關統一製定公共法律服務場地、人員配備、業務規範、工作流程等具體標準,實現公共法律服務體係建設的規範化、標準化、便利化;二是建立和完善公共法律服務質量保障機製,主要是評價機製、監督機製、失信懲戒機製等,逐步實現由司法行政機關評估向第三方評估過渡,確保政府采購服務和公益法律服務的質量;三是建立社會組織和人員參與公共服務的引入機製,倡導、培育律師協會、公證協會、司法鑒定協會等社會組織和其他有關人員參與公益法律服務,探索服務事項政府主導、社會承擔的協同服務方式;四是建立公共法律服務經費保障機製,根據市委、市政府《意見》“將公共法律服務必需的工作經費納入市、區(市、縣)兩級財政預算,逐步建立適應公共法律服務體係建設需要的動態調整機製”這一要求,積極爭取製定出台配套措施,把這一原則規定落到實處,將公共法律服務事項納入政府購買服務,有效促進基本公共法律服務的常態化和可持續化。


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