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加強基層矛盾糾紛調處工作的做法和思考
開陽縣司法局/文  發布時間:2019/10/01 10:20:12  瀏覽數:919


開陽縣司法局

【導語】有效化解人民內部矛盾,是關係改革發展穩定的全局性課題,也是促進社會和諧的基礎性工作。我們黨和政府在妥善處理各種民事和行政糾紛方麵有著優良傳統。《小二黑結婚》就描述了抗戰時期解放區處理民間婚姻糾紛的故事,是一個非常典型的縮影。隨著經濟體製深刻變革,社會結構深刻變動,利益格局深刻調整,思想觀念深刻變化,在新形勢下做好矛盾糾紛調處工作對於維護社會穩定,密切黨和政府同人民群眾血肉聯係意義重大。

基層是政府聯係廣大群眾的紐帶,跟群眾聯係最為密切,是做好群眾工作的關鍵領域。矛盾糾紛是社會存在的爭執不下的事情或不易化解的問題,它是社會變革的重要動力,也可能預示著新的利益調整的必要。判斷一個社會是否良性運行,不應以有無矛盾利益糾紛為標準,而應考量其社會機製是否完善,是否有能力正確調處矛盾糾紛,能夠把矛盾糾紛控製在有序的範圍中。矛盾糾紛的調處過程,可以是使既存的權利義務和社會規範得到實現,也可以成為確定新規範的契機。矛盾糾紛的廣泛存在是世界各國很普遍的現象,當前中國社會麵臨著經濟社會的重大轉型,矛盾糾紛也大量產生,這是我國社會深刻變革中難以避免的現象。然而,矛盾糾紛的發生和調處,會耗費大量的社會成本,政府必須通過有效的調處機製及時妥善地化解矛盾糾紛,避免矛盾糾紛的激化和擴大,同時調處矛盾糾紛的成本必須控製在合理的限度之內,並盡可能通過良好的社會治理機製對矛盾糾紛的發生加以預防。本調研課題以開陽縣為個案,對做好基層矛盾糾紛調處工作進行調查研究。

一、開陽縣的基本情況

開陽縣地處黔中腹地,總麵積2026平方公裏,轄8鎮8鄉2個社區,總人口43.86萬。南距省會城市貴陽66公裏,北距曆史名城遵義110公裏,位於連接貴陽與遵義兩大城市的次中心區域,區位優勢明顯。近年來,開陽縣不斷增強政治責任感和使命感,統籌抓好“發展第一要務”和“穩定第一責任”,堅持群眾路線,抓好矛盾糾紛的調處工作,切實維護群眾切身利益,實現了經濟發展與社會穩定“兩不誤,雙促進”。

二、基層矛盾糾紛的特點

(一)城鄉差異大

由於長期以來的政治經濟體製雙軌製的存在,中國城鄉發展差別巨大,呈現出來的社會矛盾糾紛也有其不同之處。從內容上看,城市矛盾糾紛主要包括房屋拆遷、企業改製、物業管理、勞動就業、環保、醫患、司法審判、房屋交易等引發的矛盾糾紛。另外,進入城市謀生的農民不斷增加,民工勞務糾紛時有發生。而在農村,矛盾糾紛已由包括家庭糾紛、鄰裏糾紛為主的傳統型的簡單民事糾紛,逐漸轉化為涉及征地拆遷、土地權屬、拆除違法建築、失地農民生計等經濟糾紛為主,另外還有村務管理、集體經濟等,呈現了各種矛盾糾紛相互結合滲透的複雜情況。從數量上看,由於全縣大開發、大建設,農村地區涉及大量房屋拆遷、土地征用等問題,涉及人員多,利益衝突大,目前農村的矛盾糾紛更加突出。另外,由於曆史和文化原因,不少農村的矛盾糾紛錯綜複雜,很難解決,致使多數疑難重大矛盾糾紛發生在農村。

(二)矛盾糾紛主體擴大化,容易快速升級

過去的糾紛多發生在個人之間,現在主體則呈擴大化,較多地涉及各類群體、組織。由於主體利益一致,要求相似,不少矛盾糾紛連帶性很強、波及麵十分廣泛,加上當前通訊發達,人員流動性強,原本屬於個案的矛盾糾紛容易演變為群體性的社會矛盾問題。部分矛盾糾紛當事人抱著“小鬧小解決、大鬧大解決”的錯誤想法,為了實現自己的利益,也希望矛盾糾紛擴大化、升級化,涉及人很容易抱團,許多非直接利益相關人員也容易參與其中,對社會的穩定造成很大影響。例如在城市打擊非法營運過程中,政府部門一旦采取行動,一些黑車司機及其“朋友”會很快聚集向政府和相關職能部門施壓,部分人員組織化程度很高,甚至披有“協會”和“公司”等外衣。

(三)矛盾糾紛的內容複雜化,經濟利益訴求突出

隨著經濟社會的發展,基層的經濟形態和社會結構日趨複雜化、多樣化,需要麵臨的問題也越來越複雜。在新形勢下,基層矛盾糾紛已由傳統的家庭、繼承、贍養、鄰裏等民間糾紛擴展到征地拆遷、勞動爭議、物管糾紛等以經濟利益訴求為主要特征的新型矛盾糾紛。新型矛盾糾紛以經濟利益衝突為特征,且涉及政策、法律等方麵的專業知識,單靠以情感人的傳統式調解很難奏效,已成為影響基層社會穩定的熱點、難點問題。隨著社會主義市場經濟體製的建立和完善,矛盾糾紛趨向於利益化,由傳統的出於“討個說法”的動因,逐步轉化為爭取經濟利益。由於個體對經濟性的考慮增加,矛盾糾紛的當事人也會權衡矛盾糾紛的調處成本,生活節奏的加快導致時間的價值增加,大多數湧現出來矛盾糾紛都有比較突出的利益訴求。當前基層矛盾糾紛,既有曆史遺留下來長期得不到妥善解決的問題,例如土地權屬、企業改製等,也有具有明顯時間性的新問題,例如基層選舉問題。另外,很多矛盾糾紛跨部門、跨行業,涉及範圍廣、影響大。由於人口流動性大,很多矛盾糾紛的當事人不是事發地的人,涉及的人員也複雜。

三、基層矛盾糾紛產生原因

導致基層矛盾糾紛產生的原因,有經濟的、法律的、行政的,也有觀念層麵的,這些因素可能單獨起作用,快3網站時候是共同引發矛盾糾紛的發生。

(一)利益分化和衝突

改革開放使社會各階層普遍受益,絕大多數群眾生活水平得到提高。但隨著社會管理方式和機製的轉變,社會結構也發生了重大變革,各階層利益分化擴大,個體與群體、當前與長遠、既得利益者與利益受損者等不同的利益需要難以統籌平衡。群眾的利益和權利意識被不斷喚醒和強化,在社會資源有限的前提下,多元化的利益群體不可避免地相互競爭和發生利益衝突,從而產生多元化的糾紛,利益糾紛在矛盾糾紛中占據最主要地位。同時,社會管理滯後於經濟發展,社會保障和救助體係不夠完善,也導致部分矛盾糾紛更加突出和激烈。

近年來,開陽縣經濟社會發展很快,經濟結構和社會結構都發生了很大的變化,涉及群眾利益分配和調整的問題也很多。例如,土地征用、房屋拆遷等問題,涉及利益大,很容易產生矛盾糾紛。在沒有征地時,不少土地由於經濟價值很低,權屬問題很隨意,很多土地經過口頭協議等幾經“流轉”。一旦遇到征地,由於涉及大量征地款,權屬爭議問題大量出現,村、村民組、村民之間都會出現矛盾糾紛,一些家庭內部因為分配問題也產生很大的矛盾糾紛。麵對拆遷問題,拆遷戶對拆遷的安置也有各種要求,少數人則不願意拆遷。

(二)法律調整不力

法律可以有效地處理矛盾糾紛,但在我國法治化進程中,存在著兩麵性,立法超前與滯後並存,法律不能及時有效地規範和調整新型社會關係,導致製度空隙。另外,法律程序和標準複雜、繁瑣,有些矛盾糾紛不合立案要求,導致很多矛盾糾紛不能及時解決,甚至越演越烈,部分法院判決執行不到位也導致矛盾糾紛很難通過訴訟真正解決。

開陽縣還有多個少數民族聚居的村,少數民族的風俗習慣也會對法律的執行和落實產生很大的影響,少數鄉規民約直接和法律有抵觸。由於法律的尊嚴和權威受到影響,很多矛盾糾紛當事人不願通過法律渠道維護自己的利益,遇事就找政府和領導解決,這在一定程度上鼓勵了“小事大鬧、大事群鬧、群事久鬧”,一些群眾信訪不信法。

(三)價值觀偏差

伴隨社會轉型,舊的價值觀受到很大衝擊,新的價值觀尚未形成,使社會大眾在價值取向方麵出現了一定的混亂,唯利是圖、見利忘義等腐朽思想乘虛而入。與法律的強製性不同,道德是依靠人們內心中的羞恥感和責任感來規範人們行為,維護一定的社會秩序,它降低了人際交往中的不確定性,節約社會交易成本。

有些群眾法律意識和法治觀念淡薄,對法律政策認識不清,認為法不責眾,片麵要求維護自己的權益,抱著不鬧不解決問題的心態不斷越級上訪和重複上訪,甚至有的人明知自己的訴求不合理也不斷的上訪纏訪鬧訪,甚至堵工、堵路,向政府部門“討說法”,給黨和政府施壓,從而造成矛盾糾紛事態升級。例如,少數群眾在聽說自己家所在區域要拆遷後,大量惡意種房,城管部門在執法中也容易引發與當事人的矛盾糾紛。

(四)決策失誤等原因

當前,我國改革已進入攻堅階段,改革初期相對容易解決的問題已經解決,現在麵臨的主要是涉及麵寬、觸及利益層次深、配套性強、風險比較大的改革。由於一些地方政府科學民主決策機製不健全、不完善,出台的措施不科學不合理,有的作出決策前不注意充分聽取各方麵的意見,沒有充分考慮人民群眾的意願、承受能力和出台時機,損害了群眾的切身利益。例如,在推進重大惠民市政工程中,由於宣傳不到位,造成不少群眾不理解,增加了矛盾糾紛,工作陷於被動。

四、基層矛盾糾紛的調處工作現狀

(一)加強和創新社會管理,基層矛盾糾紛調處成效明顯

2011年貴陽市在市、縣兩級成立了群工委和群工中心,將群工機構延伸到村(居)乃至村民組(居民小區),增強了基層矛盾糾紛的調處力度。2014年,開陽縣出台了《開陽縣關於進一步加強人民調解積極參與“三調聯動”的實施意見》,縣共有各級人民調解組織149,引導社會力量協同化解了大量的基層矛盾糾紛。同時,加強製度建設,領導包案和定期接訪工作實現常態化、規範化,有力地推動了基層矛盾糾紛的解決,促進了社會和諧。2017年,我縣共有各級人民調解組織151個,其中:縣協調指導委員會1個;鄉(鎮、社區)調委會18個;村(居)調解組織129個(村調解組織111個、居調解組織18個);行業調解組織5個(交通事故、醫療糾紛、勞動糾紛、商業糾紛、環境保護糾紛)。2017年全縣共有人民調解員1442人,其中“五老”義務調解員358人。基本實現了調解組織和網絡的全覆蓋,調解工作的全滲透。經統計,2017年開陽縣各基層司法所全年網上上報數據全縣共排查出矛盾糾紛線索495起,參與調解疑難複雜民間糾紛134件;代表政府處理糾紛175件,成功處理170件;參與處理社會矛盾糾紛196件,成功處理194件,目前已達到調解成功率為99%。

  (二)基層矛盾糾紛調處壓力大

   由於開陽縣近年來,大交通、大園區、大旅遊、小城鎮的強力推進,涉及大量的征地拆遷,可能引發矛盾糾紛的因素大大增加。同時,由於目前矛盾糾紛複雜多樣、專業性強,基層群眾維權意增識強,對法律知識的了解也增多,對基層工作人員的調處能力要求高,基層尤其是村(居)的很多人經常是根據習慣和感情來調處,依法準確調處壓力大。加上當前通訊發達,話語權分散,小問題很容易被放大,部分矛盾糾紛如果處置不及時,會迅速升級,增大了處置難度。

(二)矛盾糾紛化解方式趨於多樣化

社會矛盾的多樣性決定著矛盾糾紛的化解方式的多樣性。我國也存在多種化解社會矛盾糾紛的方式,主要有訴訟和非訴訟。非訴訟方式主要有自行化解、家族權威調解、人民調解、行政調解、仲裁等。隨著我國社會由農業社會向工業社會、由倫理社會向法製社會的轉型,處於轉型期的基層出現了諸多的變化,血緣關係、地緣關係逐漸讓位於利益關係,人們之間原有的關聯度降低,基層逐漸由“熟人社會”向“半熟人社會”乃至“陌生社會”過渡。法治進程日益推進,法律在社會中的地位在不斷提高,人們通過法律程序實現自身權利的意識和能力在逐步增強。然而,在解決家庭糾紛、鄰裏關係糾紛等常見的糾紛時,著眼於未來的人情規範仍起著主要作用,非訴訟方式發揮著廣泛的影響。

(三)許多矛盾糾紛調處依賴於行政手段的運用

在發生糾紛的時候,很多群眾最為關心的是利益是否能夠得到及時的保障,因此,高效迅速地化解矛盾糾紛是其追求的結果。部分當事者不善於也不願意通過司法渠道維護自己的合法權益,而往往尋求政府支持,致使上訪事件大量湧現。在矛盾糾紛發生後,當事人就想到找政府,甚至於一些涉訴糾紛也是這樣。盡管當地政府不一定直接主持調解矛盾糾紛,但由於部分糾紛牽涉關係和曆史問題比較複雜,僅靠基層人民調解組織難以調解,所以各部門相互配合,協力調處糾紛就表現得非常普遍。例如,在麵對部分矛盾糾紛時,政府積極引導當事人走司法渠道,為其提供司法援助,甚至承諾幫助其解決訴訟費用,但是當事人依然不願意走司法渠道,而是要求政府直接解決矛盾糾紛。

(四)在調處矛盾糾紛中輕法意識大量存在

在中國傳統社會,人與人之間長期地形成了相互熟悉、傳統倫理比較完善、內部問題內部化解的處事模式。伴隨著我國政治管理體製的建立,國家權力在不斷地向基層的鄉土社會滲透,各種國家政策、法規逐漸落實到農村社會,基層矛盾糾紛解決的方式也應逐步向法治化邁進,但是基層存在不同程度的輕法意識。輕法意識的產生則是在司法實踐中一些不盡人意的東西造成的。一是法律公信力的下降。司法權威的根本力量來源於社會民眾對司法的內心信任和仰賴,但執行難、司法不公等現象,也降低了法律的公信力。二是訴訟的成本大,從“經濟人”的角度來看,訴訟可能耗費大量的時間、精力和金錢,選擇用訴訟來解決糾紛的積極性也容易受影響。三是法律素養低。通過大規模的普法,公民對法律的了解和掌握逐步加深,但法律素養卻難以在短期內出現質的提升,對法也很難發自內心地去遵守和信仰,快3網站的是對自己有利的去利用,對自己不利的去規避。

(五)部分矛盾糾紛的調處難以終結

矛盾糾紛如不斷反複、永無終止是嚴重的社會問題。司法性的審查與裁判本應是權利保護的最後一道屏障,任何矛盾糾紛都將基於“司法最終解決”而結束。但很多情況下,矛盾糾紛雖經終審判決仍結束不了。很多案件通過審判後敗訴方又通過上訪的方式,對地方黨委、政府施壓。少數矛盾糾紛當事人不管利益是否合法合理,雖然經過了有效的調處,但是不滿足訴求不罷休,甚至矛盾糾紛為借口謀利。由於曆史、政策等方麵的原因,部分矛盾糾紛牽涉麵廣,社會關聯度大,很難從根本上解決,在調處中雖然做了大量的工作,卻治標不治本,調處成本很大,效果卻不明顯。

五、做好基層矛盾糾紛調處工作的幾點思考

隨著我國改革開放的深入,經濟社會發生了翻天覆地的變化,這在客觀上要求我們要適應新形勢的需要,創新措施,更好地做好基層矛盾糾紛的調處工作。

(一)堅持以人民為中心,努力從源頭上預防和減少矛盾糾紛

一要把發展作為解決各種矛盾的根本出路,推動經濟社會持續快速健康發展,為統籌協調各方麵利益關係,妥善解決各種社會矛盾奠定物質基礎。二要把統籌兼顧作為發展的基本要求,著力解決發展中的不平衡、不協調,以發展促進更好地統籌協調。三要把實現利益共享作為發展的指導方針,調整社會公共政策,合理調節利益分配,維護社會公平和正義,切身解決人民群眾最現實、最關心、最直接的利益問題,增強群眾對政府的信任。四是要轉變政府職能,實現由管理型政府向服務型政府的轉變。切實解決與人民群眾生活密切相關的教育、醫療、就業、養老、住房、治安等問題,以民生改善凝聚民心,以民心所向彙集發展合力,努力提高人民群眾的幸福指數。

(二)創新群眾工作,構建多元化矛盾糾紛調處體係

調處基層矛盾糾紛的過程,實際上也是一個做群眾工作的過程,要發揮好群眾工作的統攬作用。群眾工作要不斷適應時代的要求,在內涵外延、方法手段、體製機製等方麵創新。要調動社會上廣泛主體和因素,綜合利用政治、經濟、法律、行政、教育等多種手段,增強化解矛盾糾紛的整體效能。要進一步發揮好“和諧促進會”等非政府組織和誌願者的作用,引導社會力量廣泛參與到基層矛盾糾紛的調處中,建立高素質、高能力的調處隊伍。加強行業性和專業性調解組織建設,提高其公信力和權威性,贏得社會公眾的信賴和支持,拓展工作發展空間。積極發揮好“三調聯動”作用,各方互相支持配合、積極參與,優勢互補,形成合力,提高調解水平,建立“大調解”工作格局,使大量矛盾糾紛得以化解在基層。

(三)加大對基層的投入,增強基層調處能力

要加大投入,真正做到人往基層走、物往基層用、錢往基層花、勁往基層使,切實解決基層人力、物力和財力問題。健全群眾工作網絡,充分發揮群眾工作機構的作用,提升網格化管理服務水平,真正做到“小事不出村(居)、難事不出社區、大事不出區、矛盾不上交”。以社區群眾工作機構為基礎,整合司法、法庭、派出所等基層工作資源和力量,提高居民委員會的自治能力建設,加強對基層矛盾糾紛調處人員的培訓,增強業務知識和調處水平,使絕大多數矛盾和問題發現在基層、解決在基層、化解在萌芽狀態。

(四)加強對基層矛盾糾紛的排查和預警

加強矛盾糾紛的排查,及時掌握信息,努力把矛盾糾紛化解在萌芽狀態,防止矛盾糾紛激化升級。認真落實社會矛盾糾紛排查工作製度,對基層矛盾糾紛實行動態滾動排查。通過開展定期排查、日常排查、專項排查和集中排查,及時有效的排查各類矛盾糾紛和不穩定因素。對排查出的矛盾糾紛,逐案逐項逐人建立台賬,明確責任人和化解時限,將處理責任進行逐級分解,重點交辦。科學分析和準確把握基層矛盾糾紛的產生及發展趨勢,確保信息通暢,反饋及時,掌握工作的主動性,提高對突出矛盾糾紛的預警,完善預案,提高應對突發事件的能力和水平。

(五)全麵推進社會穩定風險評估工作

將社會穩定風險評估作為重大政策、重大決策、重大改革、重大工程和重大活動出台實施的前置程序和必經程序,做到重大事項不評估不決策不立項。建立群眾議事協調機製,組織群眾有序參與涉及切身利益的各類聽證活動,廣泛收集群眾的意見。通過對重大事項的可行性、可控性評估,科學評判風險等級,合理製定化解社會穩定風險的應急預案和處置措施,從源頭上預防和減少社會矛盾。強化責任追究,對未經社會穩定風險評估程序決策實施造成重大損失的,從嚴追究責任單位和責任人的責任。

(六)加強對群眾的宣傳教育和法治建設

加強對群眾的宣傳教育,大力弘揚社會主義核心價值觀,增強基層群眾文明守法的自覺性,為矛盾糾紛的調處奠定堅實的思想基礎。社會成員對法治的普遍認同和信仰,是法治得以實現的社會思想基礎。必須進一步加強法製建設,深入開展普法教育,切實提高基層群眾的法律素質,促進機關單位嚴格依法行政,切實糾正公務人員不作為、亂作為等行為。減少司法腐敗,破解執行難問題,樹立司法權威,下大力氣解決法律的公信力問題,引導公民依法維護權益,理性合理表達訴求,形成學法、尊法、守法、用法的良好氛圍。要增加司法資源,減少訴訟成本,加大法律援助力度,保障群眾的訴訟權利。

(七)明確主體,落實責任,嚴格獎懲

責任主體不明確,遇到問題相互推諉,是當前處理基層矛盾糾紛的一大弱點。有效調處矛盾糾紛必須明確主體,落實責任。要對矛盾糾紛化解實行目標管理,建立問責製度,形成“層層有事管,事事有人管”的工作格局。對突出的基層矛盾糾紛,要落實領導包案製度,以“事要解決”為目標,努力把矛盾糾紛化解在基層。


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